Incompletudes do PNE: um primeiro elenco (3)

As Incompletudes do Plano Nacional de Educação: observações de abril de 2016 (3)

A meta 7 - A continuidade da construção de um sistema nacional da educação básica

A meta 7 é uma espécie de meta sintética. Por isso mesmo, ela apresenta em suas 36 estratégias repetições e contradições. Isso indica que a disputa sobre qual a qualidade de educação se busca para o País é um campo de tensionamento político. Existem várias proposituras. Há um campo que defende a função social emancipadora da escola, que a identifica com a formação integral, cidadão e para o mundo do trabalho. Para esse campo, o processo de ensino aprendizagem, como processo relacional, deve ser levado em conta como elemento avaliativo. As avaliações não devem ficar consignadas aos aspectos cognitivos. Deve-se buscar compreender os processos, para superar entraves e aprimorar procedimentos. O campo que identifica a função social instrumental da escola, tem a perspectiva da formação individual, empreendedora e para o mercado de trabalho. Para esse campo, deve-se mensurar os resultados dos processos cognitivos, eles seriam indicadores de competências e habilidades apropriadas para a inserção no mercado. Efetivamente, as concepções pedagógicas interferem nas ideias de avaliação que corresponderiam aos processos educacionais.

Esta tensão é bastante refletida na meta 7 - conquanto esteja presente em todo o PNE. A meta 7 possui 36 estratégias. É a meta com o maior número de estratégias do PNE 2014-2024. Isso, também, mostra a centralidade da educação básica para a educação no Brasil. Indica seus desafios. Desafios ainda maiores considerando que (a) há maior extensão da obrigação do Estado com relação à educação básica desde 2009, com o atendimento às crianças e adolescentes de 4 a 17 anos; (b) existe o desafio em superar a dificuldade do atendimento do Ensino Médio, no qual há uma taxa média líquida de matrículas ao redor de 50%; (c) a questão da elevação da qualidade educacional, seja com uma compreensão emancipadora ou com uma compreensão instrumental, se apresenta como um desafio acutilante, o que lança questões sobre o modelo de avaliação existente.

1.       A meta 7, que cria um gradiente para a avaliação da idade certa para a aprendizagem de qualidade, é uma das mais complexas. É a que mais estratégias possui, 36 com graus de complexidade variado (e desconsiderando que as estratégias 7.2 e 7.22; sobre mensuração de níveis de aprendizagem – ao quinto e ao último ano do plano; e sobre a informatização da gestão e o treinamento dos técnicos, respectivamente. Esta meta possui uma tabela que indica a variação desejada em relação ao indicador existente nas avaliações de larga escala:

IDEB	2015	2017	2019	2021
Anos iniciais do ensino fundamental	5,2	5,5	5,7	6,0
Anos finais do ensino fundamental	4,7	5,0	5,2	5,5
Ensino médio	4,3	4,7	5,0	5,2

Trata-se de melhoria gradativa em relação ao PISA. Trata-se de aprimorar as condições de resultado das avaliações de aprendizagem em conformidade ao modelo da OCDE. Essa meta, também, se refere à qualidade da educação.

O foco da meta, no entanto traz, por meio das estratégias discussões mais ampliadas em relação à qualidade social da educação. A estratégia 7.1 se refere ao papel da Base Nacional Comum – que deveria até 2016 estar estabelecida. Essa é uma discussão sobre o currículo da educação básica. A Anped, por exemplo, afirma que já existe um currículo da educação básica que deveria ser respeitado.

De qualquer maneira, a consulta para o estabelecimento da Base Nacional Comum, em que pesem as críticas de especialistas, como Luiz Carlos Freitas (2013), por exemplo, que indicaram as impropriedades do processo de elaboração e consulta, teve mais de 12 milhões de propostas. Este será o parâmetro dos conteúdos de aprendizagem em relação à formação de crianças e adolescentes, em todo o Brasil, na educação básica.

O modelo finlandês e outros modelos que seguem a noção de avaliação a partir de processos, têm na base curricular o elemento de critério para o processo pedagógico e a construção dos instrumentos de avaliação. Teoricamente, ao menos, isso permitiria que não os resultados estivessem tomados em consideração, de forma isolada. Aliás, esse parece ser o caso atual da avaliação em larga escala, segundo muitos dos especialistas.  No entanto, a Base Nacional Comum, que se encontra em discussão, ainda não tem sinais de um consenso formado ao seu redor. Com efeito, essa situação compromete a meta.

A estratégia 7.2 (a e b) reforça essa perspectiva processual da avaliação educacional, ela indica que haverá avaliação intermediária, dando a noção de acompanhamento de processo – por outro lado, o mecanismo de acompanhamento é a proximidade da meta com relação ao Ideb, que, como expresso, está focado em resultados. Porém, as estratégias 7.3; 7.4 e 7.5 referem-se a construção de indicadores de avaliação que contemplem conteúdos sociais, atitudinais, além dos cognitivos. E se propõe que sejam criados instrumentos de avaliação institucional e que os planos de ação articulada dos municípios contemplem essa elevação da qualidade social da aprendizagem. As estratégias 7.6 e 7.7 previam maior colaboração entre os entes federativos para a construção de modelos avaliativos institucionais e de redes. Até  abril de 2016 não se sabe com precisão quantos municípios já estabeleceram sistemas de avaliação das redes. Em relação aos estados, apenas 14 possuem instalados sistemas de avaliação em larga escala da educação básica (AC, AM, PA, TO, AL, BA, CE, PE, PI, GO, MS, ES, RJ, MG, SP, RS). As estratégias 7.8; 7.9; 7.10; 7.11 retomam a estratégia da mensuração por meio do Ideb e do Pisa.

Como se nota, em relação à qualidade da educação e às relações entre estratégias de avaliação e estratégias de ensino-aprendizagem, a meta 7 contempla essa tensão entre avaliação de processos e avaliação de resultados. No dizer de Freitas (2013), teríamos aqui a tensão entre cultura da avaliação e cultura da auditoria.  Porque, a mensuração teria como consequências o incentivo a práticas pedagógicas inovadoras (7.12) – menos que sua disseminação; o estabelecimento de parâmetros mínimos de qualidade dos serviços da educação básica (7.21);  integrar mais estados e municípios na cultura da auditora – ou da avaliação? (7.32); promover regulação da ofereta da educação básica pela iniciativa privada (7.35) e estabelecer políticas de estímulo para as escolas que tiveram melhor desempenho em relação ao Ideb (7.36).

Outra estratégia que não está desenvolvida de forma apropriada é em relação à avaliação da educação especial. Na verdade, a política para educação especial se acelerou a partir de 2003, com o Decreto 4876/2003 e a Lei 10.845/2004 que dispõem sobre inclusão na Universidade e na Educação Básica, respectivamente. Conquanto o debate integração e inclusão não haja esmaecido, o que se pode referir em relação à meta é que não há normativas consolidadas sobre o assunto.

Há um conjunto de outras estratégias vinculadas à uma concepção da função social emancipadora da escola.  Elas dizem respeito aos processos de melhoria das condições de aprendizagem. Isso tem que ver com a melhoria das estruturas físicas das escolas, cuidado com o livro didático, acesso ao transporte público escolar, onde necessário, contextualização pedagógica em relação ao ambiente do estudante (escolas do campo, escolas quilombolas, escolas indígenas, escolas rurais, escolas urbanas, inclusão).  Se trata de um conjunto de medidas que inclui maior protagonismo e inversão econômica da União em auxiliar os entes federados que tiverem dificuldade em atender à meta. Com integrações inter-setoriais, inclusive, como atendimento à questão da saúde e superação da violência nas escolas.  Até podemos afirmar que das 36 estratégias da meta, 20 têm essa ênfase em uma perspectiva da função social emancipadora da escola. Porém, parece algo do irrealismo fantástico, como, por exemplo, falar em universalização da energia elétrica nas escolas (7.18) e da informatização com acesso a internet de banda larga (7.15). Não que inexistam as condições materiais para tanto, é que inexistem movimentos governamentais para esta direção. Isto implica em ter estratégias de financiamento da educação que não estão dadas efetivamente.

Incompletudes do PNE: um primeiro elenco (parte 2)

Incompletudes do PNE - um primeiro elenco

As incompletudes do Plano Nacional de Educação: observações de abril de 2016 (2)

por Jorge Atilio Silva Iulianelli

Após os debates na Câmara e no Senado, com os diferentes substitutivos, desde 2011, o projeto do PNE recebeu várias propostas que consubstanciavam a visão neoliberal do papel da iniciativa privada. Isso se contrapunha à visão de uma educação pública, gratuita e de qualidade social. Efetivamente, essa contradição, público-privado, é um dos elementos que polarizou o plano. A tal ponto que uma das conquistas do movimento social de educadores, que era trazer para o âmbito escolar o processo de debate público sobre os direitos de gênero, como uma das estratégias sociais para superar as diferentes formas da violência e discriminação de gênero, sucumbiu aos apelos de dois atores principais. De um lado estava a Bancada Evangélica, que representava o tom moralista crescente, que incompreendia os direitos de gênero como um avanço na defesa da pessoa humana. Entendia a questão de gênero como uma espécie de ideologia promotora de comportamentos julgados pela Bancada como inadequados. Com isso desprezava-se todo conhecimento científico sobre a homossexualidade. 

Além desse grupo, com uma noção moralista muito semelhante, estavam os setores do catolicismo educacional, que compreendia ser a discussão de direitos de gênero, no âmbito escolar, imprópria. Pois, segundo eles, esta formação ética, do respeito à diferença, caberia às famílias e às igrejas. De qualquer maneira, estes grupamentos sócio-eclesiais terminaram por arregimentar parlamentares suficientes para extirpar do texto do PNE a discussão dos direitos de gênero. O tema permanece, entretanto,em alguns planos estaduais e municipais de educação.

Essas e outras questões de tensionamento, em especial referente ao financiamento da educação, permaneceram presentes até a aprovação do plano. O Plano Nacional de Educação 2014-2024 foi aprovado e sancionado pela Presidenta Dilma Roussef, aos 24 de junho de 2014. Desde então, é tarefa da sociedade e do Estado brasileiro fazer com que se cumpra o Plano e encaminhar a destinação financeira apropriada para o cumprimento do mesmo. O Plano possui  20 metas e 254 estratégias. O arcabouço do plano pode ser dividido em eixos divididos do seguinte modo: (1)  educação básica – em todos os níveis e modalidades, incluindo a educação especial e educação profissional [metas 1 a 11]; (2) educação superior [metas 12-14];  (3) formação de professores e pós-graduação [metas 15 a 18]; (4) financiamento e gestão democrática [metas 19 e 20].

Esta postagem dá continuidade ao elenco de avaliações das metas:

1.       A meta 4 prevê universalizar a educação especial e inclusiva para crianças e adolescentes de 4 a 17 anos com deficiências, transtornos de aprendizagem ou superdotados, no sistema regular de ensino, com as tecnologias e equipamentos assistivos necessários., em estabelecimentos públicos ou privados. Uma das questões imediatamente expressas na própria meta é a disputa público-privado, que no texto da meta remete para a possibilidade dos estabelecimentos privados atenderem a esse direito. Essa foi uma das metas mais disputadas no Congresso Nacional. A complexidade da meta referendou a aprovação de 19 estratégias para a mesma. Não existem dados suficientes para avaliar a meta. Porém se sabe que, após a aprovação em 2008 da Política Nacional de Educação Especial na perspectiva da Educação Inclusiva, de 2007 a 2013 as matrículas nos estabelecimentos regulares, nos diferentes níveis e modalidades da educação básica, passaram de 300 mil para 650 mil aproximadamente. De qualquer modo, a construção de indicadores para acompanhar o cumprimento dessa meta é uma questão em aberto.

2.       A meta 5 prevê a alfabetização de todas as crianças até o final do 3º ano do ensino fundamental. Essa meta se remete diretamente ao sistema nacional de avaliação da educação básica (Saeb), em especial a provinha Brasil. Isto é uma legitimação do sistema de avaliação em larga escala sem assumir as discussões que têm sido feitas pela comunidade de educadores sobre esse sistema.  A avaliação nacional de alfabetização tem verificado como há avanço nesse processo. De qualquer maneira, considerando os indicadores atuais, as taxas indicam que em 2014, segundo DAEB/ANA,  77,8% sabiam ler e 65,8% sabiam escrever. Em relação à aprendizagem matemática apenas 42,9% tiveram desenvolvimento compatível ao esperado pela provinha Brasil. As sete estratégias da meta estão vinculadas com o sistema de avaliação em larga escala, sem nenhuma menção à avaliação de aprendizagem e à avaliação institucional como parte do processo.  Como as outras quatro metas anteriores, o foco em relação o acesso das comunidades indígenas, quilombolas e camponesas, além, da atenção às crianças com deficiências é ressaltado. O ritmo do atendimento à meta leva a crer que haverá dificuldade de atingi-la em oito anos sem enorme controle social da sociedade civil e da comunidade de educadores.

3.       A meta 6 prevê a oferta de educação em tempo integral para, minimamente, 25% dos alunos da educação básica, em 50% dos estabelecimentos de ensino. A avaliação governamental do cumprimento da meta indica que se passou de 26,1% das escolas públicas que ofereciam educação em tempo integral, em 2011, para 42% delas em 2014, segundo o IBGE/PNAD. Porém, esse dado inclui escolas envolvidas com o programa mais tempo na escola. Este programa estende o tempo na escola com atividades diversas, que envolve a participação de educadores populares. Porém, a maioria dos estabelecimentos não tem nessas atividades articulados por meio de um planejamento integrado ao plano político pedagógico da escola. Em grande parte dos casos, as atividades têm apenas efeito recreativo. Isto explica o outro elemento de avaliação da meta, o número de matrículas em escolas que possuem tempo integral. Estas, em 2014, eram de 15,7% - no entanto, em números absolutos, a participação no contra-turno, entre 2011 e 2014 dobrou de 3,2 milhões para 6,3 milhões de estudantes da educação básica nessas atividades. No entanto, o ritmo proporcional dobrou de 7,5% para 15,7% no mesmo espaço de tempo; o que indicaria condições para atingir a meta – porém, com que estratégias de contra-turno?

Incompletudes do PNE - um primeiro elenco

As incompletudes do Plano Nacional de Educação: observações de abril de 2016 (1)

por Jorge Atilio Silva Iulianelli

O Plano Nacional de Educação 2014-2024 foi uma conquista da sociedade brasileira. A participação de especialistas em educação, movimentos sociais, parlamentares, levou a dois processos paralelos, tensionados, porém com diversas conquistas em favor do aperfeiçoamento da política educacional. Com efeito, a Conferência Nacional de Educação, em 2010, culminou um processo social que trazia um conjunto de demandas da sociedade, como, por exemplo, a exigência de formação de professores em nível superior, nas respectivas áreas de atuação, para toda formação básica – demanda que remonta ao Forum Nacional da Educação, desde a década de 1980. Quase todas as demandas da CONAE 2010 se fizeram sentir no projeto de lei, elaborado no Executivo (MEC), que foi encaminhado ao Congresso Nacional, como PL 8375/2010.

Nada exime o governo, nas suas três instâncias, União, estados e municípios, da efetivação do Plano. Bem como, a comunidade acadêmica de educadores, os movimentos sociais e as comunidades escolares continuam a ter o papel do controle social para que aquelas ações que permitiriam o aprimoramento da universalização do direito à educação ser atendido. É neste sentido que elencamos as lacunas que atualmente precisam ser corrigidas, no que diz respeito à execução do plano. Só para início de nossa reflexão, vale indicar que os planos estaduais e municipais, conquanto tenham avançado muito, entre o início de 2015 e o final daquele ano, passando de 4 para 22 planos estaduais e de 1400 para 5460 planos municipais, não cumpriu o prescrito no art, 8º da Lei 13005/2014, que definia como prazo para que todos os estado e municípios tivessem seus planos sancionados até 24 de junho de 2015. Segue um elenco de revisões das metas:

1.       Política Nacional dos Profissionais da Educação (meta 15): deveria estar aprovada até 24 de junho de 2016. Houve consulta pública até julho de 2015. O MEC apresentou Minuta, aos 25 de junho de 2015, durante a gestão do Ministro Cid Gomes. Contee , Anped e outras organizações manifestaram seus pontos de vista, indicando lacunas na proposta apresentada. Não houve encaminhamento posterior.

2.       A Secretaria de Assuntos Estratégicos, fugindo ao processo de consultas do MEC, sem discussão com o novo ministro da pasta, Renato Janine Ribeiro, apresentou o documento Pátria Educadora. Gerou debates acalorados na comunidade acadêmica da Educação. As propostas do documento não foram efetivadas e o ministro, Roberto Mangabeira Unger; foi exonerado na reforma ministerial em 2015. O documento interferia em sentido contrário a propostas do PNE 2014-2024, em especial trazendo elementos da cultura do accountability.

3.       Política Nacional de Formação Continuada para os Profissionais da Educação não-docentes (estratégia 15.11): Não houve minuta ou discussão, ao que se sabe nem a Contee apresentou demanda ou gestão em relação ao tema.

4.       Demanda por educação infantil dos estados, distrito federal e municípios (estratégia 1.16): Ao que consta das documentações específicas disponíveis nos sítios eletrônicos do MEC e INEP nada foi efetivado. Ou seja, inexiste sistematização dessa demanda nacional.

5.       Formas de colaboração dos entes federados e Sistema Nacional de Educação: A estratégia 20.9 previa a regulamentação do regime de colaboração, como prescrito na CF nos artigos 23 e 211. Além disso, se previa que até junho de 2015 estivesse aprovado o Sistema Nacional de Educação (SNE), regulamentando o art. 214 da CF. O SNE, em parte, lidaria com a questão do regime de colaboração. Em relação ao SNE, o MEC , durante a gestão de Renato Janine Ribeiro, fez consulta pública. O SNE, segundo o art. 13 da Lei do PNE 2014-2024, deveria estar aprovado até 24 de junho de 2016. Dentre outros elementos o SNE regularia o Custo Aluno Qualidade Inicial. O cronograma previa a consulta concluída em dezembro de 2015, com a tramitação de projetos de lei entre março a junho, para ter sua aprovação entre julho e dezembro de 2016. A crise política atropelou esse processo?

6.       A meta 1 prevê a universalização da Educação Infantil para crianças de 4 a 5 anos  no ano de 2016. Não estão disponíveis os dados das pesquisas demográficas de 2015, porém a PNAD/IBGE de 2014 indicou que 89,1% das crianças nessa faixa etária estariam matriculadas na Educação Infantil. Pelo ritmo de crescimento – passamos de 88% em 2012, para 89,1% em 2014 – pode‑se avaliar que a meta não será cumprida no prazo previsto. Em relação às crianças de 0 a 3 anos, a meta prescreve que 50% das crianças estariam matriculadas em creches públicas até 2024. Atualmente, segundo a PNAD/IBGE de 2014, são 29, 6%. Sobre essa meta, que foi descumprida no PNE anterior, que prescrevia os mesmos 50% até 2005, faltam dados mais concretos em relação a esse grupo etário – ver item 4.

7.       A meta 2 prevê a universalização do ensino fundamental de 9 anos para crianças de 6 a 14 anos com a garantia de 95% de conclusão deste nível de ensino, até 2024. A primeira parte da meta tem o dado da PNAD/IBGE a matrícula atingiu 97,5% dessa faixa etária para o ensino fundamental. Em relação à conclusão, no entanto, em 2014 73,7% dos estudantes concluíram na idade apropriada o ensino fundamental. Quem são essas crianças? Que ensino lhes é ofertado? Qual política educacional de avaliação lhes impacta? Essas são questões referentes à reflexão sobre essa meta, que, como se nota, em relação à conclusão na idade certa, terá muita dificuldade para ser cumprida a se manterem os atuais ritmos e modelos educacionais.

8.       A meta 3, prescreve a universalização das matrículas dos jovens de 15 a 17 anos no Ensino Médio e  até 2024 a taxa média líquida de matrículas seja de 85% destes jovens é um enorme desafio.  Isto corresponde a busca de efetivação da prescrição da EC 59/2013, que amplia a educação básica obrigatória no país para crianças e adolescentes de 6-14, para 4-17 anos de idade. O comportamento do segmento de 15-17 anos é bastante peculiar. Entre 2003 e 2006 o crescimento de matrículas no ensino médio, em números absolutos, segundo o IBGE, passou de 8,2 milhões para 9,2 milhões, entre 2002 2 2003. Se manteve nesse patamar entre 2003 e 2006, quando, então decresce para  8,2 milhões, novamente, se mantendo assim até 2013. A PNAD/IBGE de 2014 indica que isso significa que 82,6% desses jovens estariam na escola. No entanto, a taxa líquida de matrícula no Ensino Médio é de 61,1%. A complexidade para o cumprimento dessa meta vai desde a discussão da estrutura curricular do Ensino Médio, até os processos de socialização da juventude brasileira e a função social da escola. De qualquer maneira, a meta da universalização em 2016 não será cumprida.